Mendialogkan HAM dalam Perancangan Undang-Undang

Oleh: Giri Ahmad Taufik

Pasca-Perang Dunia II, gagasan constitutionalism telah menyebar secara cepat dan masif ke seantero dunia. Hampir 2/3 dari penduduk dunia saat ini, setidaknya secara nominal, hidup di bawah gagasan besar constitutionalism. Setidaknya terdapat tiga pilar utama dari gagasan constitutionalism, yakni, pemisahan kekuasaan, kekuasaan yang saling mengawasi dan mengimbangi, serta perlindungan hak-hak asasi manusia.

Salah satu bentuk implementasi dari gagasan constitutionalism dalam hukum, ialah berperannya institusi pengadilan di dalam melakukan dinamika ‘pembuatan’ undang-undang sebagai institusi kontrol, melalui mekanisme hak uji pengadilan (judicial review). Peran pengadilan ini menjadi mekanisme penting untuk menilai sejauh mana sebuah undang-undang berselaras dengan hak-hak asasi manusia yang dipositifkan ke dalam konstitusi.

Hak Uji Pengadilan Yang Problematik

Gagasan constitutionalism, terutama dalam hak uji pengadilan, merupakan sebuah gagasan yang kontroversial. Bahkan, di banyak negara-negara yang mapan demokrasinya, terutama negara-negara Anglo-Saxon, memberikan kewenangan bagi pengadilan untuk melakukan koreksi terhadap keputusan parlemen adalah problematik. Kanada sebagai contoh, baru pada tahun 1982 memberikan kewenangan bagi pengadilannya untuk melakukan hak uji, yang kemudian diikuti oleh Inggris pada tahun 1998, kemudian diikuti oleh beberapa negara bagian (states) Australia namun ditolak oleh pemerintah federalnya.

Bagi negara-negara Anglo-Saxon, yang memiliki tradisi sistem pemerintahan parlementer yang kuat, memberikan pengadilan kewenangan untuk mengoreksi keputusan parlemen merupakan pengkhianatan terhadap tradisi parlementer. Sistem parlementer memposisikan parlemen sebagai kekuasaan omnipotent yang tidak dapat diganggu gugat kecuali oleh parlemen itu sendiri. Selain itu, menyerahkan sebagian kekuasaan legislasi pada segelinitir orang merupakan sebuah bentuk defisit demokrasi.

Kedua argumen tersebut begitu kuat sehingga memperlambat proses pengadopsian hak uji pengadilan di negara-negara tersebut. Namun demikian, untuk menjustifikasi keberadaan hak uji pengadilan, ahli politik dan hukum di negara-negara itu, melakukan rasionalisasi terhadap hak uji pengadilan, bahwa ‘campur tangan’ pengadilan dalam proses legislasi merupakan sebuah bentuk dialog antarkekuasaan yang dapat memajukan perlindungan hak-hak asasi manusia. Hak uji pengadilan tidak perlu dipandang sebagai pelemahan parlemen atau bentuk defisit demokrasi, melainkan sebuah mekanisme yang dapat menciptakan ruang bagi diskursus/dialog HAM di dalam perancangan sebuah undang-undang.

Dialog HAM dalam Konteks Indonesia

Dalam konteks Indonesia, diskursus HAM dalam perancangan undang-undang sangatlah potensial untuk dilakukan dengan keberadaan Mahkamah Konstitusi. Keberadaan MK sebagai lembaga pengoreksi undang-undang, memiliki nilai strategis dalam mendialogkan HAM. Namun, dialog HAM dalam proses pembuatan undang-undang belum berjalan optimal. Dalam penelitian yang dilakukan oleh penulis, dalam kurun waktu 2003-2011 (11 Maret 2011), terdapat 283 putusan pengujian undang-undang, di mana hampir 60%-nya merupakan perkara yang terkait atau setidaknya menggunakan argumentasi HAM.

Walaupun belum ada penelitian lebih lanjut mengenai tingkat kesuksesan penggunaan argumentasi hak dalam membatalkan undang-undang, tetapi hal itu mengindikasikan bahwa terdapat peningkatan kesadaran masyarakat atas perlunya perlindungan dan penghormatan HAM oleh pemerintah. Masyarakat melihat keberadaan MK sebagai institusi yang strategis menyuarkan aspirasi mereka terkait HAM. Oleh karenanya, keberadaan MK dapat dijadikan sebuah bentuk insentif untuk menginisiasi dialog di dalam perumusan undang-undang pada saat sesi-sesi, baik di parlemen maupun pemerintah.

Dialog mengenai HAM sangatlah bermanfaat ditilik dari pengembangan perlindungan dan penghormatan HAM di suatu negara. Hal ini dikarenakan pengembangan HAM memiliki karakter yang evolutif dan gradual. Dalam proses yang evolutif dan gradual, dialog merupakan kunci terpenting dalam mendorong perkembangan progresif sebuah gagasan.

Dalam perancangan undang-undang, hal yang perlu dilakukan untuk menginisiasi dialog HAM ialah dengan memasukkan poin keselarasan HAM ke dalam naskah akademik suatu undang-undang sebagai poin wajib. Seperti kita ketahui, naskah akademik suatu undang-undang setidaknya harus memuat tiga poin wajib, yakni, poin urgensi pengaturan, poin ruang lingkup pengaturan dan poin cara pengaturan. Dengan penambahan poin keselarasan HAM, hal ini setidaknya dapat memicu perdebatan di dalam proses pembuatan undang-undang tersebut. Dengan demikian, diharapkan dapat berkontribusi terhadap penghormatan dan perlindungan hak asasi manusia di Indonesia.

Tawaran yang Tidak Baru? Next!

Oleh: Gita Putri Damayana

Membaca tulisan Anto Sangaji di sini tentang kapitalisme dan ruang publik, tak pelak cetusan pertama yang terlontar adalah: “adakah yang baru?” Apa yang baru dari argumentasi Chalid Muhammad (yang dikutip Anto Sangaji) bahwa “Negara menjadi jongos korporasi”? Pertanyaan berikutnya adalah, model (lagi-lagi) macam apakah yang patut menjadi percontohan dalam dekonstruksi relasi Negara-korporasi?

Baiklah, bila harus memberi contoh. Mengingat argumentasi yang dibangun Bung Anto berkutat pada penolakan pada neoliberalisme secara ideologis, ada baiknya kita memeriksa percobaan macam apakah yang pernah dilakukan untuk menyangkal. Kita tengok Venezuela. Percobaan yang dilakukan Chavez mengelola sumber daya alamnya di Venezuela, meski berbeda skala agresivitasnya, ternyata tidak berbeda dengan praktek serupa di Timur Tengah (luar biasa panjang).

Ok, bisa disangkal dengan, “bukan etatisme yang kami tawarkan tapi kritik terhadap kapitalisme itu sendiri”. Baiklah. Tapi mari kita mencoba lebih teliti sedikit.

Dalam tulisan tersebut, Bung Anto Sangaji menolak opsi Chalid Muhammad tentang “perilaku korporasi bisa diatur dengan regulasi” karena merupakan “cermin gagasan reformasi” patut dikritik dengan keras. Apabila Bung Anto berpikir bahwa Negara mampu memberikan tafsir ulang atas kebijakannya yang diyakini neolib, maka kepercayaan tersebut kemudian dinegasikan dengan menyebutkan perilaku korporasi tidak bisa diatur oleh Negara, sekali lagi karena “cermin gagasan reformis”.

Jadi tawarannya, sekali lagi, apa? Agar Negara Leviathan itu berubah? Saya sangsi dengan segala inisiatif yang bertujuan mengubah Negara yang berasal dari Negara itu sendiri, apalagi yang sifatnya ideologis. Adapun yang paling realisitis adalah memberikan amunisi pada masyarakat sipil dalam memperkuat posisi tawarnya ketika berhadapan dengan Negara.

Catatan:

Pembahasan mengenai penguasaan ruang publik oleh kapitalisme sangat menarik. Dalam posting berikutnya.

Sepak Nurdin

Oleh: Harun Ngantung*

Sepak bola adalah olahraga yang menjadi hobi banyak orang di negeri ini, termasuk saya. Entah kenapa belakangan ini antusiasme untuk sekedar menendang bola dan mencari jalan untuk memasukkan si kulit bundar ke gawang lawan berubah menjadi keinginan (mencari jalan untuk) menyepak Nurdin Halid dan kroni-kroninya dari kursi kepengurusan Persatuan Sepakbola Seluruh Indonesia (PSSI).

Mungkin perasaan ‘sebel’ saya mewakili perasaan sebagian besar suporter ataupun pecinta sepak bola Indonesia. Bagaimana tidak, sudah bertahun-tahun lamanya induk organisasi sepak bola negeri ini dipimpin oleh orang yang itu-itu saja tanpa menghasilkan suatu kualitas yang baik. Di sini saya sengaja tidak menyebut prestasi sebagai tolak ukur kemajuan sepakbola kita karena menurut pendapat saya prestasi adalah sesuatu yang relatif dan akan datang sendirinya seiring dengan peningkatan dan pemerataan kualitas kompetisi dan pembinaan sepakbola di negeri ini.

Saya sendiri belajar mengenal sepak bola sejak masa sekolah dasar dimana saya habiskan di negeri Belanda. Mungkin sama dengan apa yang dilakukan anak SD di Indonesia saat jam istirahat dan sepulang sekolah yakni bermain bola menggunakan apa saja yang tersedia untuk dijadikan bola dan tiang gawang. Selain di sekolah anak-anak di sana memiliki akses luas dan mudah untuk masuk ke klub sepak bola. Bayangkan saja di kota Den Haag dengan jumlah penduduk kurang dari 300.000 jiwa terdapat puluhan klub sepak bola yang rata-rata memiliki paling sedikit 2 kesebelasan untuk masing-masing kelompok usia mulai dari 6 sampai 18 tahun diluar kesebelasan dewasanya.

Setiap hari sabtu pagi dari bulan September hingga Mei bergulir puluhan kompetisi liga untuk masing-masing kelompok umur. Anak-anak berbakat dari berbagai kelompok umur biasanya tidak lepas dari pantauan para pemantau bakat dari klub-klub besar seperti Ajax Amsterdam atau Feyenoord Rotterdam untuk kemudian ditawari untuk berlatih di klub-klub tersebut. Untuk masuk klub-klub ternama sejak usia dini jalurnya memang tidak mudah karena umumnya klub-klub tersebut hanya mengambil talenta-talenta eksepsional dari klub-klub satelitnya. Kalaupun kita mendengar ada teman yang mengaku jebolan dari akademi sepakbola satu dan yang lain klub ternama, besar kemungkinan teman tersebut mengikuti training camp atau klinik yang diselenggarakan klub-klub tersebut saat jeda musim kompetisi. Kursus sepak bola singkat tersebut diselenggarakan antara lain dalam rangka mendongkrak pemasukan dari orang-orang kaya dari berbagai belahan dunia yang ingin anak-anaknya merasakan pengalaman merumput di klub-klub ternama tersebut.

Selain kompetisi yang teratur sejak usia dini, tentu saja anak-anak yang tergabung dalam klub sepakbola diharuskan mengikuti latihan 2 kali seminggu pada sore hari sehabis jam sekolah. Pengamatan ini saya tuturkan sekedar untuk memberikan contoh betapa rapihnya organisasi kegiatan sepak bola di negara-negara Eropa Barat yang liga-liganya menjadi impian tempat merumput para pemain dari seluruh dunia. Hal ini tidak lepas dari profesionalime pengelolaan kegiatan persepakbolaan oleh KNVB sebagai induk organisasi sepakbola Belanda.

Organisasi atau manajemen sepak bola yang profesional hanya akan terwujud apabila induk organisasi sepak bola dapat mewadahi hubungan dan kerjasama yang sehat antar subyek yang terlibat dalam kegiatan persepakbolaan dalam hal ini pengurus klub, pemain, ofisial pertandingan dan suporter termasuk sponsor dan media. Bagaimana caranya? Yaitu dengan menetapkan kebijakan-kebijakan secara transparan, terbuka dan adil (tidak diskriminatif) sehingga dapat diterima oleh semua pemangku kepentingan (termasuk masyarakat pemerhati). Saya rasa dengan sendirinya suatu sistem persepakbolaan akan terbangun perlahan-lahan dalam iklim yang sehat. Tidak perlu program-program mercusuar mengirim segelintir talenta ke luar negeri dengan harapan menciptakan prestasi instan. Yang diperlukan adalah suatu kompetisi yang sehat mulai dari tingkat nasional sampai tingkat kabupaten, pembinaan sepak bola usia muda yang dimulai di sekolah-sekolah dan klub-klub lokal, pendidikan berkelanjutan bagi ofisial lapangan, peningkatan standar profesionalisme pengelolaan klub dan ketegasan implementasi kebijakan-kebijakan yang dikeluarkan.

Kembali lagi ke rasa ‘sebal’ saya yang turut dipengaruhi oleh pemberitaan di media masa mengenai sepak terjang para pengurus PSSI yang terlihat jelas telah kehilangan dukungan dari masyarakat pada umumnya dan hanya disokong oleh segelintir orang anggota PSSI yang memiliki hak untuk memilih dan dipilih dalam pemilihan pengurus PSSI. Kegeraman saya terhadap pengurus PSSI antara lain disebabkan oleh beberapa skandal korupsi yang diduga melibatkan Ketua Umum PSSI yaitu kasus gula impor, kasus distribusi minyak goreng dan kasus impor beras Vietnam. Hanya dalam kasus yang terakhir, dia dinyatakan bersalah melakukan korupsi berdasarkan putusan Mahkamah Agung tertanggal 13 September 2007. Walaupun kemudian menjadi narapidana dan menetap di balik jeruji besi namun Nurdin Halid tak pernah lengser dari kursi Ketua Umum PSSI.

Lupakan pengunduran diri karena perasaan malu divonis bersalah melakukan korupsi, bahkan Standar Statuta FIFA dan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia pun dilangkahinya dengan tetap menjabat sebagai Ketua Umum PSSI dan tidak ada yang mampu menghalanginya. Belakangan ini muncul lagi dugaan keterlibatan Nurdin Halid dalam kasus korupsi dana APBD untuk klub Persisam Samarinda dan kasus cek perjalanan untuk meloloskan Miranda Gultom menjadi Deputi Gubernur Bank Indonesia. Walaupun begitu, bukan bobrok-bobrok individu tersebut yang menjadi sumber kekesalan saya terhadap para pengurus PSSI, melainkan karena kepengurusan PSSI ini tidak sanggup menghadirkan suatu peningkatan kualitas (bukan prestasi) dalam iklim sepak bola di tanah air kita.

Akhir-akhir ini, marak terciptanya gerakan-gerakan suporter dan masyarakat yang berusaha mendorong revolusi di tubuh PSSI. Saat ini belasan kelompok suporter sedang melancarkan aksi demo di depan kantor pusat PSSI di depan Gelora Bung Karno menuntut para pengurus PSSI untuk turun. Konsolidasi gerakan ini menurut saya berpeluang mencapai tujuannya apabila di antara para pelaku dan simpatisannya ada kesatuan visi, koordinasi yang jelas dan tentu saja semangat perjuangan (mencontoh gerakan revolusi yang sedang terjadi di negara-negara Afrika Utara dan Timur Tengah).

Berikut ini saya ingin menyumbang saran untuk mewujudkan pembaharauan di tubuh PSSI, yakni usulan mengenai langkah-langkah hukum yang dapat ditempuh segenap masyarakat pecinta sepakbola Indonesia untuk mendesak penggantian kepengurusan PSSI yang sekarang dengan kepengurusan baru yang membawa harapan perbaikan.

Langkah pertama yang dapat dilakukan adalah mengirimkan surat terbuka kepada FIFA sebagai organisasi induk sepak bola dunia yang anggotanya merupakan asosiasi-asosiasi sepakbola nasional dan konfederasi-konfederasi sepakbola regional. Surat terbuka ini berisikan pelanggaran-pelanggaran terhadap Standar Statuta FIFA dan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia yang dilakukan pengurus PSSI. Statuta PSSI yang berlaku saat ini sangat sulit didapat, bahkan yang terdapat dalam situs web PSSI pun merupakan Statuta lama (tahun 2004) yang sudah tidak berlaku lagi.

Sekedar mengingatkan, tahun 2008 lalu FIFA sempat mengancam membekukan PSSI dari keanggotaannya karena PSSI belum bersedia menyesuaikan statutanya segaris dengan Standar Statuta FIFA yang berlaku. Dibayangi ancaman tersebut, akhirnya pengurus PSSI tunduk dan mengirimkan Statuta PSSI (versi bahasa Inggris) yang sesuai dengan Standar Statuta FIFA. Yang tidak diketahui FIFA adalah bahwa versi bahasa Indonesia dari penyesuaian Statuta PSSI mengandung interpretasi yang menyimpang dari Standar Statuta FIFA yang berlaku sehingga menjustifikasi organisasi sepakbola di negeri kita dapat dipimpin oleh seorang (mantan) narapidana kasus korupsi.

Disebutkan dalam Pasal 32 ayat 4 Standar Statuta FIFA: "The members of the Executive Committee...They shall have already been active in football, must not have been previously found guilty of a criminal offence..." Artinya, anggota Komite Eksekutif tidak boleh pernah dinyatakan bersalah atas tindakan kriminal. Dalam Pasal 35 ayat 4 Statuta PSSI (versi bahasa Indonesia) yang berlaku, telah dihapuskan 3 kata dari standar kalimat di atas yaitu bagian “have been previously”, sehingga kalimatnya diartikan oleh pengurus PSSI sebagai ”tidak sedang dinyatakan bersalah atas tindakan kriminal pada saat kongres”. Dengan demikian, penerjemahan yang salah itu melonggarkan jalan Nurdin Halid untuk dipilih kembali menjadi Ketua Umum PSSI.

Sementara itu, Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2005 tentang Sistem Keolahragaan Nasional Jo. Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2007 tentang Penyelenggaraan Keolahragaan Pasal 123 Ayat (2) menyebutkan bahwa "Dalam hal ketua umum induk organisasi cabang olahraga atau induk organisasi olahraga fungsional berhalangan tetap dan/atau menjalani pidana penjara berdasarkan keputusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap, ketua umum induk organisasi wajib diganti melalui forum tertinggi organisasi sesuai anggaran dasar dan anggaran rumah tangga." Hal ini juga tidak dilaksanakan oleh PSSI setelah Nurdin Halid dinyatakan bersalah melakukan korupsi dalam kasus impor beras Vietnam.

Surat terbuka hendaknya mengatasnamakan segenap masyarakat sepakbola Indonesia disertai lampiran tanda tangan oleh semua yang menaruh simpati atas upaya pembaharuan di tubuh induk organisasi sepakbola nasional kita. Saya berharap tidak ada campur tangan Pemerintah dalam aksi ini karena hal tersebut malah dapat menjadi kontra produktif dengan kemungkinan penjatuhan sanksi dari FIFA.

Sebagai langkah kedua, klub-klub sepakbola yang bernaung di bawah PSSI dapat mengundurkan diri dari induk organisasi sepakbola tersebut dan bersama-sama dengan klub-klub sepakbola yang bertanding di Liga Primer Indonesia (LPI) maupun klub-klub sepakbola amatir lainya mendeklarasikan dan membentuk asosiasi sepakbola baru. Berdasarkan Pasal 35 Jo. Pasal 75 Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2005 tentang Sistem Keolahragaan Nasional, masyarakat diberikan kesempatan yang seluas-luasnya untuk berperan serta dalam pengembangan keolahragaan dan masyarakat dapat membentuk induk organisasi olahraga. Tidak ada aturan nasional yang melarang dibuatnya organisasi olahraga baru untuk cabang olahraga yang sudah memiliki induk organisasi olahraga.

Memang aturan dalam Statuta FIFA hanya mengakui 1 asosiasi sepakbola untuk masing-masing negara, namun tidak ada salahnya bagi asosiasi sepakbola baru untuk mengajukan aplikasi kepada FIFA sesuai dengan Regulations Governing the Admission of Associations to FIFA dan melakukan pemilihan pengurus-pengurus baru serta komite-komite penunjang baru sesuai dengan FIFA Standard Electoral Code. Saya percaya apabila dukungan segenap masyarakat sepakbola tanah air mengalir kepada asosiasi sepakbola yang baru dan sepanjang proses pembentukannya dilakukan berdasarkan ketentuan perundang-undangan yang berlaku baik nasional maupun internasional maka cepat atau lambat asosiasi yang baru dibentuk akan mendapat pengakuannya dari FIFA menggantikan PSSI.

Karena itu, marilah kita semua masyarakat sepakbola Indonesia turun “kaki” dan ikut andil dalam penyelamatan sepakbola nasional. Mari kita dukung perubahan menyeluruh dalam kepengurusan PSSI atau bersama-sama membentuk asosiasi sepakbola baru bila tidak ingin “Sepakbola” di negeri kita berubah nama menjadi “Sepak Nurdin”. (Biarkan PSSI saja yang menjadi induk organisasi olahraga “Sepak Nurdin”).

*Penulis adalah advokat dan pemerhati sepak bola.

Sorelam, Bukan Soleram!

Penulis: "Mpok Noeri"
(tulisan ini dikopi dari situs PSHK)

Kalau anda pernah jadi anak-anak, tentu tak asing lagi di telinga anda lirik lagu anak-anak nasional berjudul “Soleram” yang terkenal itu

“Soleram anak yang manis. Anak manis janganlah diganggu sayang, kalau diganggu marahlah papanya.”

Tentu, tak mengherankan apabila si papa marah, kalau si anak manis diganggu. Sesuatu yang disayang, tentu akan dijaga dengan sepenuh hati.

Meskipun “Soleram” si anak manis sudah sangat terkenal, belum begitu halnya dengan “Sorelam”. Karena, pada saat ini, “Sorelam” masih merupakan anak yang baru lahir. Sehingga tidaklah aneh, jika orang belum menyayangi “Sorelam” yang masih asing ini. Siapakah yang disebut “Sorelam” itu?

“Sorelam” itu anaknya PSHK. Dari sebuah proses persalinan yang panjang dan melelahkan, melalui pergulatan panjang merumuskan konsep dan gagasan, para peneliti PSHK sampailah pada sebuah gagasan besar menyangkut pembentukan hukum yang ideal.

”Sorelam” yang merupakan kependekan dari ”socially responsible lawmaking” (pembentukan hukum yang bertanggungjawab sosial) dipandang dapat menjadi jawaban akan keresahan yang timbul akibat tumpulnya proses politik dan berliku-likunya proses perubahan hukum di Indonesia. Sebagai sebuah gagasan yang dipikirkan matang-matang, ”Sorelam” menjadi anak manisnya PSHK. Kalau sampai diganggu, marahlah ibunya.

Apa yang dimaksud dengan pembentukan hukum yang bertanggungjawab sosial? Pembentukan hukum dapat dilihat sebagai suatu proses yang berkelanjutan. Produk hukum (perundangan) tidaklah dibentuk sekali jadi dan dapat diaplikasikan dalam segala situasi dan kondisi. Karena itu pulalah pembentukan hukum menjadi menarik. Di balik dapur tempat produk hukum itu digodok, tersimpan sengitnya tarik ulur politik berdasar kepentingan politik para pembuatnya.

Hukum yang bertanggungjawab sosial adalah hukum yang dapat menawarkan pemecahan praktis bagi sebuah masalah sosial, sekaligus mengantisipasi timbulnya masalah sosial baru dengan berangkat dari asumsi/presumsi yang bersifat umum.

Seorang perancang produk perundangan yang menyayangi ”Sorelam”, akan sepenuh hati menjaga prinsip ini. Produk yang dibuat tidak hanya cerminan kepentingan pribadi/partisan saja – kepentingan pribadi/partisan bagaimanapun tak mungkin dihindarkan, namun produk tersebut juga harus dapat memberikan solusi yang nyata bagi masalah sosial. Karenanya, kecakapan untuk mengenal dan merumuskan masalah sosial merupakan syarat mutlak yang harus dimiliki perancang produk perundangan – selain, tentu saja, pengetahuan dan pemahaman akan kehidupan sosial yang baik.

Dalam hal antisipasi timbulnya masalah sosial, tentu pembuat undang-undang tak lepas dari keterbatasan ruang dan waktu. Produk hukum yang dihasilkan, harus dilihat tak lebih dari asumsi/presumsi dalam konteks tertentu saja. Karenanya, di dalam prakteknya, peran lembaga peradilan sebagai pemegang kekuasaan mengadili menjadi penting.

Hakim sebagai penyelesai perselisihan, mengemban tugas untuk dapat menyelesaikan konflik-konflik yang timbul karena adanya perbedaan interpretasi implementasi, maupun perbedaan antara asumsi yang dipakai pembuat undang-undang dan kenyataan di lapangan. Fungsi seperti ini, membuat hakim juga tak jarang disebut telah ”membentuk hukum” – lepas dari perdebatan demokratis tidaknya kondisi tersebut, sehingga sering dipakai istilah yang lebih halus seperti ”menggali hukum”, ”menemukan hukum”, atau ”menghaluskan hukum, praktek tersebut pada kenyataannya tak dapat lagi dihindari.

Untuk dapat mengeluarkan putusan yang bertanggungjawab sosial, seorang hakim juga harus memahami masalah sosial yang dulunya ingin dipecahkan oleh pembuat undang-undang. Hakim tersebut pada dasarnya harus menjalankan amanat yang tertuang di dalam ketentuan undang-undang.Apabila sebuah putusan bukan hanya bentuk implementasi dari undang-undang atau bahkan berbeda dengan ketentuan perundangan, maka harus ada penjelasan yang cukup dari hakim, setidaknya memuat hal-hal berikut: (1) Asumsi/presumsi apa yang (dulunya) dipakai oleh pembuat undang? (2) Bagaimana implementasi ketentuan tersebut dalam perkara bersangkutan? (3) Mengapa ketentuan tersebut harus disimpangi? (4) Bagaimana seharusnya ketentuan yang dipakai dalam perkara bersangkutan? (5) Mengapa harus begitu?

Pendek kata, ”Sorelam” adalah sebuah prinsip yang dapat dijadikan pegangan seorang perancang dengan visi perubahan dan kemajuan (progresif), sekaligus prinsip yang dapat menjadi pegangan hakim progresif dalam menjaga terciptanya sebuah proses yang jujur dan adil.

Sebuah proses yang jujur dan adil, mau tidak mau, bukan hanya harus dapat memberikan keadilan substansiil, namun juga mensosialisasikan amanat perundangan agar dipahami oleh khalayak pencari keadilan. Sekali lagi, ”Sorelam”, bukan ”Soleram”.

*”Satu dua tiga dan empat, lima enam jalan yang rata. Kalau tuan hendak jadi wakil rakyat, lihat dan dengar masalah mereka.”*

Pelatihan di Aceh dengan MiSPI dan UNICEF

29 Feb sampai 4 Maret yang lalu, PSHK mengadakan pelatihan perancangan peraturan perundang-undangan di Banda Aceh. Pelatihan ini diadakan bersama dengan MiSPI (Mitra Sejati Perempuan Indonesia) dan didukung oleh UNICEF. Trainers-nya Ery, Ronald, Reny, dan Irfan. Maryam dan Wiwid, dua anak "baru" di PSHK, ikut sebagai peserta dan "asisten" para trainers :-).

Agak berbeda dengan pelatihan-pelatihan sebelumnya, pada pelatihan kali ini PSHK menggunakan perspektif anak untuk mendorong adanya Qanun Perlindungan Anak. Pelatihan ini menjadi satu rangkaian dengan penelitian tentang hak anak di Aceh yang dilakukan oleh PSHK, MiSPI, dan UNICEF. Karena itu pesertanya juga pemangku kepentingan soal hak anak. Ada yang dari Ornop di Aceh, Pemda, akademisi, dll.

Menariknya juga, pas beberapa minggu sebelumnya, trainers dari PSHK baru mendapatkan training vibrant facilitation dari Inspirit. Jadi yang awalnya baru saya (bibip), Rival, dan Erni yang sudah mulai mengembangkan "vibrant training" (let's call it this way), sekarang semua mulai secara kreatif banyak menggunakan permainan, lagu, gambar, dan banyak hal lainnya. Thanks to Mas Dani dan Mbak Budhsi! :-)

Seperti bisa dilihat di video di bawah (yuuk diklik! :-)), pelatihannya sangat menyenangkan. Tapi tentu saja semua materi tetap tersampaikan dengan baik. Justru, menurut beberapa peserta, mereka bisa lebih mengingat sebagian besar materi dengan pendekatan ini. Karena ini pelatihan perancangan, bagian "serius"-nya tetap saja ada, dengan latihan-latihan membuat Naskah Akademik dan draf Qanun. Namun cara mempresentasikan dan mensimulasikan materi banyak dikombinasikan dengan cara-cara yang lebih kreatif.

Naskah Akademik, Dokumen Kebijakan, dan Pemangku Kepentingan

[Catatan Pengantar Diskusi (dimodifikasi) dalam Lokakarya Penetapan Naskah Akademik sebagai Prasyarat Penyusunan RUU dan Raperda, diselenggarakan oleh Bappenas, Jakarta, 19 Desember 2007]

Naskah akademik seperti ada dan tiada dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Keberadaannya sering diinginkan, namun belum adanya dasar hukum yang kuat membuat Naskah Akademik seringkali tidak ada. Dalam praktek keberadaan Naskah Akademik muncul dari penelitian-penelitian yang dibuat oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional sejak 1970-an. Namun istilah ini baru mulai muncul dalam ‘teks’ hukum pada 2000-an.

Definisi Naskah Akademik bisa dilihat pada Perpres 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan RUU, Rancangan Perpu, Rancangan PP, dan Rancangan Perpres.

“Naskah Akademik adalah naskah yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai konsepsi yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan dan lingkup, jangkauan, objek, atau arah pengaturan Rancangan Undang-Undang.” (Pasal 1 Angka 7 Perpres 68/2005)

Yang menyusunnya adalah instansi pemrakarsa. Namun menurut Perpres 68/2005 Naskah Akademik bukanlah suatu kewajiban, normanya adalah “dapat”. Dinyatakan bahwa pemrakarsa dapat menyampaikan Naskah Akademik. Artinya, instansi pemrakarsa boleh saja tidak membuat Naskah Akademik, sepanjang ada konsepsi yang jelas. Begitu pula, istilah Naskah Akademik hanya muncul dalam pasal-pasal yang mengatur pengajuan RUU di luar Prolegnas (Pasal 5 Perpres 68/2005).

Didambakan dalam Praktek

Namun di dalam praktek, kehadiran Naskah Akademik memang seringkali diminta dalam pembahasan undang-undang. Pada saat ini dalam pembahasan di DPR RI hampir bisa dipastikan ada Naskah Akademik yang melengkapi sebuah naskah RUU. Karena itu (atau barangkali justru faktor ini yang mendorong adanya Naskah Akademik), dalam perencanaannya pun Naskah Akademik justru dijadikan syarat oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) dalam pengajuan RUU prioritas dari departemen teknis. Adanya Naskah Akademik disepakati untuk dijadikan salah satu kriteria teknis dalam membatasi besarnya jumlah usulan RUU dari pemerintah (Lihat Pedoman Rapat Pembahasan Tahunan Prolegnas 2007 yang disusun oleh BPHN. Kriteria lainnya adalah (i) harus telah selesainya proses harmonisasi RUU di Departemen Hukum dan HAM; dan (ii) sudah ada naskah/draft RUU-nya. Hal ini juga tercermin dalam Tabel Rekapitulasi Hasil Monitoring Rancangan Undang-Undang Prolegnas Usulan Pemerintah (Departemen/LPND) Tahun 2007).

Mengenai apa dan bagaimana penyusunan Naskah Akademik, belum ada pengaturan lebih jauh. Pasal 5 Perpres 68/2005 menyatakan dua kriteria. Pertama, pembuatnya adalah oleh pemrakarsa dan Dephukham dan pelaksanaannya dapat diserahkan kepada perguruan tinggi atau pihak ketiga lainnya yang mempunyai keahlian untuk itu. Kedua, muatannya sekurang-kurangnya adalah dasar filosofis, sosiologis, yuridis, pokok dan lingkup materi yang akan diatur. Selanjutnya, akan diatur di dalam sebuah peraturan menteri.

Menariknya, di daerah keinginan akan adanya Naskah Akademik juga mengemuka dengan kuat. Hal ini muncul dalam berbagai aktivitas yang saya lakukan dalam pelatihan maupun pendampingan DPRD. Namun masalahnya adalah ketiadaan sumber daya (manusia dan dana) yang memadai untuk membuatnya. Sehingga kalaupun ada Naskah Akademik, kualitasnya juga kurang memadai. Dalam hal istilah pun Naskah Akademik seringkali memunculkan salah kaprah di lapangan. Seringkali ada asumsi bahwa pembuat Naskah Akademik adalah akademisi dari universitas karena penggunaan istilah “akademik”.

Satu contoh kasus yang menarik adalah di Aceh. Keinginan untuk memiliki Naskah Akademik itu pun cukup kuat di sana. Dalam pengamatan saya, hal ini terjadi karena interaksi pembuat peraturan di Aceh yang cukup kuat dengan pembuat undang-undang di Jakarta dalam proses pembentukan UU 11/2006 tentang Pemerintahan Aceh. Banyak hal di tingkat pusat yang ingin diadopsi ke konteks Aceh. Karena itu pula, wacana mengenai Naskah Akademik muncul dengan kuat dalam pembahasan Qanun Aceh No. 3 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan Qanun. Bahkan ketika pembahasan masih dalam tahap sangat awal, ada sebuah masukan mengenai suatu Rancangan Qanun Aceh yang diberikan kepada DPR Aceh yang ditolak karena ketiadaan Naskah Akademik yang mampu menjelaskan kepentingan Rancangan Qanun tersebut. Dalam berbagai diskusi, praktek dan dasar hukum di pemerintah pusat seringkali diacu. Maka pola pengaturan Qanun 3/2007 pun mengacu pada Perpres 68/2005, dengan memasukkan peran pemrakarsa dalam pembuatan Naskah Akademik.

Dokumentasi Pembahasan

Keberadaan Naskah Akademik diperlukan untuk mampu menjelaskan kepada pembentuk undang-undang/ perda mengenai materi muatan rancangan peraturan, termasuk kerangka pikir serta tujuan adanya peraturan tersebut. Tidak akan ada yang menyangkal hal ini. Naskah Akademik membantu orang banyak untuk dapat memahami pasal-pasal yang pada awalnya bisa terlihat membingungkan.

Sama pentingnya, Naskah Akademik juga akan berguna dalam pembahasan kasus oleh para hakim di Mahkamah Konstitusi maupun Mahkamah Agung. Indonesia yang menganut model civil law Napoleon (meski di manapun penerapan sistem hukum ini sudah tidak ketat) masih memelihara tradisi civil law dalam interpretasi hukum di pengadilan. Model-model penafsiran yang diterapkan, mulai dari penafsiran kalimat sampai dengan teleologis membutuhkan dokumentasi yang lengkap mengenai pembahasan hukum. Seorang akademisi hukum Belanda pernah bercerita dalam sebuah diskusi, bukan hanya naskah pembuatan, melainkan seluruh notulen pembahasan di parlemen biasanya tersusun rapi untuk tujuan pembahasan kasus di pengadilan ini. Dengan pengelolaan dokumen pembahasan RUU dan Raperda yang belum lagi baik di Indonesia, adanya Naskah Akademik akan menyumbang bagi upaya ini.

Proposal: Naskah Akademik Sebagai Dokumen Kebijakan

Namun yang sering terlupakan adalah keberadaan Naskah Akademik sebagai dokumen kebijakan (policy paper). Yang dimaksud dengan policy paper di sini adalah sebuah dokumen yang menjembatani komunikasi mengenai kebijakan yang akan dibuat di antara pihak-pihak yang terkait, yaitu pembuat kebijakan, perancang, dan pemangku kepentingan (stakeholders).

Landasan pikir dalam pemikiran ini adalah posisi peraturan perundang-undangan sebagai suatu kebijakan publik (public policy) yang tertulis dan tertuang dalam bentuk sebuah produk hukum. Kebijakan publik dipahami sebagai suatu keputusan yang diambil oleh pejabat publik dalam struktur penyelenggaraan negara atas nama kepentingan warga negara.

Kerangka pemahaman yang demikian melahirkan dua konsekuensi.

Pertama, pembentukan peraturan perundang-undangan membutuhkan perencanaan, monitoring, dan evaluasi yang matang karena kebijakan publik akan selalu mengalami keterbatasan, baik dalam soal sumber daya manusia dan dana, maupun waktu. Keterbatasan-keterbatasan ini membutuhkan adanya pengelolaan isu. Isu-isu harus dipilah dan dipilih dalam suatu urutan prioritas dan rencana implementasinya yang menyeluruh. Perhitungan pembuat kebijakan mengenai keterbatasan akan selalu mempengaruhi perencanaan.

Kedua, ada tiga aktor yang terlibat dan harus ada komunikasi yang baik di antara keduanya, yaitu pembentuk kebijakan, perancang peraturan, dan pemangku kepentingan.

Pembentukan kebijakan di sini diartikan sebagai politisi yang mempunyai peran mengambil keputusan. Perancang peraturan dipahami sebagai pelaksana teknis yang melakukan tugas perancangan berikut analisis kebijakan. Dan pemangku kepentingan adalah kelompok-kelompok tertentu di masyarakat yang akan terkena dampak langsung dari suatu kebijakan. Sehingga pemangku kepentingan bisa berbeda-beda, tergantung pada kebijakan yang diambil.

Naskah akademik sebagai dokumen kebijakan bergerak dalam dua wilayah di atas. Ia hadir sebagai dokumen yang mampu menjembatani komunikasi mengenai perencanaan, dampak, dan evaluasi suatu kebijakan di antara tiga pihak yang terlibat tadi. Pembentuk kebijakan dapat mempunyai pemikiran mengenai suatu kebijakan, perancang akan membuatkan rancangan peraturannya, namun kebijakan itu haruslah dikonsultasikan dengan pemangku kepentingan.

Pemangku Kepentingan yang Terlupakan

Yang sering terlupakan dalam praktek di Indonesia adalah pemangku kepentingan. Naskah akademik seringkali hanya dibuat untuk menjelaskan ‘apa yang ada di benak perancang atau pemrakarasa kepada anggota DPR’. Kalaupun Naskah Akademik tersebar luas di kalangan pemangku kepentingan, ia menjadi seperti background paper untuk menjelaskan adanya rancangan peraturan yang dibahas. Yang ingin saya persoalkan di sini bukan dapat atau tidaknya Naskah Akademik diakses dan dimiliki oleh pemangku kepentingan, melainkan: bagaimana Naskah Akademik dapat benar-benar menjembatani pemangku kepentingan dengan perancang dan pembentuk kebijakan.

Masuknya pemangku kepentingan sebagai “pihak” dalam pembentukan kebijakan sangat penting karena sesungguhnya pemangku kepentinganlah yang bisa membantu pembentuk kebijakan dan perancang untuk memutuskan apakah memang suatu peraturan itu dapat dilaksanakan (applicable) dan memang menyelesaikan masalah sosial yang ingin diselesaikan atau tepat sasaran.

Ilustrasinya, dalam pembentukan kebijakan mengenai pemberantasan demam berdarah di Jakarta misalnya. Untuk mengatasi masalah ini, pembentuk kebijakan membuat Peraturan Daerah No. 6 Tahun 2007 yang salah satu isinya adalah pemberian sanksi bagi warga apabila di rumahnya ditemukan jentik nyamuk. Dapat dipastikan, Perda ini tidak dibuat dengan melibatkan pemangku kepentingan karena solusi ini sesungguhnya tidak masuk akal dari segi hukum. Banyak pertanyaan yang dapat diajukan. Mulai dari paradigma pengaturan yang memberikan sanksi bagi korban. Sampai dengan pertanyaan mengenai bagaimana nanti pembuktian soal jentik nyamuk itu? Apakah bisa dengan mudah menentukan siapa sesungguhnya pemilik jentik nyamuk itu dan apakah bisa dengan mudah menentukan apakah itu jentik nyamuk dan jentik nyamuk jenis apa yang ditemukan dan apakah ada SDM yang bisa melakukan hal itu dengan cepat di lapangan. Dapat diprediksi (berdasarkan pengetahuan) bahwa peraturan itu tidak akan efektif di lapangan karena tidak memperhitungkan dampak. Dan dampak, salah satunya bisa diukur dengan adanya keterlibatan pemangku kepentingan.

Alasan lainnya mengenai pentingnya pemangku kepentingan adalah alasan ideologis. Dalam suatu cara pandang, hukum dipandang sebagai sesuatu yang tidak mungkin netral. Pasti akan ada bias dalam pembentukannya. Yang bisa terjadi karena kepentingan langsung berupa perhitungan kerugian dan keuntungan pribadi atau kelompok. Ataupun karena adanya asumsi kuat mengenai kesamaan semua orang tanpa memperhatikan adanya kekhususan kondisi kelompok tertentu yang disebabkan oleh kondisi struktural. Misalnya dalam hal kelompok difabel, perempuan, serta kelompok miskin yang sesungguhnya lahir dari pengkondisian struktural dengan tertutupnya akses ekonomi dan pemajuan ekonomi. Cara pandang yang melihat hukum sebagai sesuatu yang netral menimbulkan konsekuensi dalam pembentukan hukum.

Hukum harus dibentuk dengan memperhatikan konteks yang melingkupi masyarakat yang hendak diaturnya. Sebab akan selalu ada kelompok yang mendominasi karena kekuatan politik dan ekonomi. Justru hukumlah yang mesti berupaya menyeimbangkan kondisi terdominasi ini, salah satunya dengan cara memperhatikan pemangku kepentingan ini. Ini merupakan salah satu bagian mengenai konsep "socially responsible law-making" yang sedang dikembangkan oleh PSHK.

Pemangku kepentingan di sini bukanlah “pakar” atau “pemuka atau tokoh” agama, adat, atau masyarakat. Pemangku kepentingan adalah kelompok-kelompok tertentu di masyarakat yang akan terkena dampak langsung dari suatu kebijakan. Sehingga pemangku kepentingan bisa berbeda-beda, tergantung pada kebijakan yang diambil. Misalnya, pemangku kepentingan dalam undang-undang tentang kewarganegaraan adalah pelaku kawin campur dan anak-anak hasil perkawinan campur. Contoh lainnya, pemangku kepentingan dalam RUU Pornografi adalah pekerja seni, penjual majalah, penerbit, dan lain sebagainya; bahkan juga asosiasi penggemar pornografi, bila ada.

Apa bedanya dengan akademisi, pakar, ataupun tokoh-tokoh? Akademisi, pakar, dan tokoh-tokoh nantinya dapat pula diundang untuk memberikan masukan berdasarkan keahlian dan pengamatannya serta ketokohannya. Namun yang tak tergantikan adalah ‘pengalaman’, hal-hal yang dialami langsung oleh sekelompok orang-orang yang akan terkena dampak dari peraturan. Pengalaman, sesuatu yang dialami dan dirasakan, tentunya tidak bisa diceritakan oleh seseorang yang tidak mengalaminya dengan baik, meski ia membaca puluhan buku dan mengikuti puluhan diskusi mengenai hal itu. Pengalaman seorang pengemis tidak akan bisa diceritakan dengan baik oleh ‘pakar pengemis’, melainkan oleh pengemis itu sendiri.

Dokumen Kebijakan Yang Efektif

Pertanyaan pentingnya kemudian: bagaimana membuat Naskah Akademik efektif sebagai dokumen kebijakan?

Ada dua hal yang mesti dilihat pada titik ini, yaitu proses dan isi.

Namun yang pertama kali harus diperhatikan, pedoman pembuatan Naskah Akademik perlu memberikan konsepsi yang jelas mengenai Naskah Akademik sebagai dokumen kebijakan (policy paper) yang menjembatani komunikasi antara pembentuk kepentingan, perancang, dan pemangku kepentingan. Bila tidak, Naskah Akademik tetap akan diposisikan sebagai position paper biasa sebagai prasyarat penempatan dalam Prolegnas dan alat membela posisi dalam perdebatan di dewan atau di seminar-seminar.

Dalam hal proses, pedoman pembuatan Naskah Akademik seharusnya juga mengharuskan adanya proses pelibatan tiga pihak yang saya sebutkan di atas. Jadi jangan hanya menyebutkan instansi mana yang dikenakan kewajiban membuat Naskah Akademik, melainkan juga kewajiban untuk melibatkan pemangku kepentingan.

Pelibatan pemangku kepentingan ini sesungguhnya tidak terlalu sulit dan mahal. Mereka bisa dilibatkan seminimal mungkin melalui dengar pendapat (hearing). Definisi pemangku kepentingan sudah diuraikan di atas, namun untuk memperjelas lagi, sudah menjadi praktek yang jamak dilakukan di banyak negara untuk mengidentifikasi kelompok kepentingan yang sudah berorganisasi (organised groups).

Misalnya, tentu sulit untuk memanggil semua pelaku perkawinan campur untuk perumusan RUU Kewarganegaraan. Bisa dibayangkan, akan ada kebingungan kepada siapa undangan akan diberikan. Bila diumumkan di koran, belum tentu pemangku kepentingan akan ikut, atau justru bisa berduyun-duyun peserta hadir sehingga diskusi tidak efektif. Yang bisa dilakukan adalah mengirim undangan resmi kepada organisasi yang dikenal. Atau bila demikian sulit, bisa saja daftarnya dicari salah satunya dalam daftar Anggaran Dasar yayasan dan perkumpulan yang ada di Dephukham karena organisasi-organisasi semacam ini (LSM, organisasi non-pemerintah) biasanya berbadan hukum yayasan atau perkumpulan. Demikian pula, sah saja untuk memanggil, salah satunya, Serikat Petani Pasundan dalam suatu dengar pendapat mengenai kebijakan terkait dengan petani di Jawa Barat, ketimbang mengundang seluruh petani yang ada di seluruh Jawa Barat.

Undangan ini sebaiknya dikirim dalam waktu yang cukup dan dengan kerangka acuan yang jelas, sehingga peserta bisa menyiapkan bahan dan masukan sebelumnya. Dengan begitu proses dengar pendapat diharapkan bisa lebih efektif.

Format dengar pendapat juga bisa dilakukan dengan sederhana. Tidak perlu membayangkan seminar di hotel mewah dengan peserta ratusan orang. Diskusi akan efektif justru bila dilakukan dalam forum yang kecil, namun terorganisasi rapi. Jadi, tidak tepat untuk mengatakan bahwa partisipasi selalu mahal. Besarnya biaya bisa relatif, namun yang perlu dijadikan ukuran lainnya adalah efektivitasnya dalam pembentukan kebijakan. Apabila kebijakan yang dihasilkan baik, biaya untuk mengubah peraturan dan kerugian yang mungkin timbul (atau paling tidak biaya yang sia-sia, mubazir) dari peraturan yang buruk akan dapat dihindarkan.

Tentu saja, yang terbaik adalah apabila ada penelitian lapangan yang bisa dilakukan, bila dana tersedia. Namun teknis pelibatan ini tidak akan menjadi materi muatan pedoman yang ingin disusun, sehingga bisa diserahkan kepada masing-masing pelaksana pembuat Naskah Akademik.

Dari segi isi, Naskah Akademik yang efektif juga seharusnya mampu mengelaborasi dampak kebijakan setelah diterapkan. Dampak kebijakan ini mencakup dampak positif dan negatif dari berbagai sudut pandang, yaitu aspek good governance, kesetaraan jender, lingkungan, dan hak asasi manusia (HAM). Aspek-aspek ini harus dituliskan dengan jelas dalam sebuah Naskah Akademik agar semua pihak yang terlibat menyadari dari awal dampak peraturan (positif maupun negatif) dan dapat melakukan hal-hal yang diperlukan bila perlu diantisipasi.

Di beberapa negara dampak pengaturan ini bahkan dibuatkan dalam suatu analisis tersendiri yang diistilahkan dengan Regulatory Impact Assessment (RIA). RIA diperluas kadang hingga dampak pengaturan terhadap persaingan usaha, iklim investasi, dan lain sebagainya. Apabila RIA dalam konteks Indonesia belum dapat dilakukan secara konsisten, maka sebaiknya pedoman pembuatan Naskah Akademik hanya mengatur ketentuan dasar mengenai analisis dampak ini. Terutama dampak peraturan terhadap pemangku kepentingan. Misalnya, kelompok mana yang akan digusur. Atau kelompok mana yang akan diuntungkan misalnya karena suatu peraturan akan mendorong pemberdayaan usaha kecil dan menengah. Contoh lainnya, bagian mengenai dampak ini bisa pula menganalisis apa pengaturan yang dimuat di dalam peraturan itu untuk menutup peluang korupsi yang mungkin terjadi karena peraturan yang dibuat mensyaratkan disewanya jasa tertentu.

Peraturan Yang Melindungi Hak perempuan

[Catatan Pengantar Diskusi dalam “Seminar on Mechanism and Legislation to Promote Gender Equality in Aceh, Banda Aceh, 6 Desember 2006]

Catatan ringkas ini dibuat dengan asumsi bahwa di dalam seminar ini perdebatan tentang hak perempuan sudah selesai. Sehingga pembahasan diarahkan secara khusus pada bagaimana mendorong lahirnya peraturan perundang-undangan yang melindungi dan mempromosikan hak-hak perempuan.

PERLINDUNGAN DAN PEMAJUAN HAK-HAK PEREMPUAN DALAM PERATURAN

Perempuan seringkali dihadapkan pada penolakan atas hak-haknya. Penolakan atas hak untuk memiliki pilihan-pilihan hidup yang setara dengan laki-laki adalah satu hal. Namun di banyak tempat dan waktu, hak asasi manusia yang mendasar, seperti hak untuk tidak mendapatan kekerasan fisik, bahkan dianggap tidak berlaku bagi perempuan karena ‘kodrat’-nya sebagai perempuan, dan juga kadang sebagai istri. Budaya, bisa dipastikan akan menjadi tantangan terbesar. Tentu saja setiap bicara budaya, kita sesungguhnya sedang berbicara tentang sesuatu yang bersifat struktural. Dan pada komunitas dengan budaya patriarki yang kuat, isu ini menjadi jauh lebih rumit. Apalagi, seringkali ‘budaya’ ini sudah berurat-akar sehingga ada anggapan yang umum bahwa perempuan sudah begitu dihormati dalam kodratnya. Karena itu, pengaturan untuk melindungi perempuan tidak diperlukan karena komunitasnya secara serta merta akan menghormati perempuan. Lantas ‘kodrat’ dan ‘penghormatan’ pun diinterpretasikan dalam konteks budaya yang dominan.Dalam konteks inilah, mempromosikan peraturan perundang-undangan yang melindungi dan mempromosikan hak-hak perempuan menjadi sangat krusial. Peraturan perundang-undangan sebagai instrumen yang legitimate dan bersifat coercive dalam banyak hal seperti pedang bermata dua. Di satu sisi, peraturan bisa berguna bagi masyarakatnya. Mendorong ketertiban, mendorong perubahan sosial. Di sisi lainnya, peraturan bisa mendorong ketertiban yang tidak adil dan represi bagi kelompok marjinal dalam mendorong perubahan sosial. Begitu pula halnya bagi perempuan. Bila tidak ‘awas’, peraturan justru bisa menjadi instrumen sah untuk menindas perempuan.

Ada dua hal yang harus diperhatikan dalam mengawal substansi peraturan yang melindungi hak perempuan. Pertama, peraturan yang secara khusus mengatur isu perempuan, misalnya: Rancangan Qanun tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Perempuan. Kedua, peraturan yang tidak secara khusus mengatur soal perempuan tetapi berpotensi melanggar hak-hak perempuan, misalnya peraturan ketenagakerjaan yang tidak sensitif terhadap hak-hak pekerja perempuan.

UU 11/2006 tentang Pemerintahan Aceh (UU PA) sendiri mengatur beberapa hal mengenai isu perempuan. Salah satunya yang saat ini sedang dibahas adalah Rancangan Qanun tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Perempuan. Rancangan yang berisi pernyataan hak-hak perempuan ini pernah dibahas dalam sebuah diskusi terbatas yang diselenggarakan oleh MisPi beberapa minggu lalu dan menghasilkan beberapa kritik yang cukup komprehensif. Namun pertanyaan mendasar yang patut diajukan adalah, apakah Pasal 231 UU PA memang memerintahkan secara kaku dan eksplisit untuk membuat satu qanun untuk mengatur hak-hak perempuan? Bila pun hal ini memang benar dilakukan, tidakkah sebaiknya dimasukkan pula ketentuan yang mensyaratkan adanya pengarusutamaan jender dalam mekanisme perancangan dan pembahasan qanun? Apalagi, UU PA sebenarnya sudah memberikan dasar hukum yang memadai untuk melindungi HAM dan hak-hak perempuan.

Soal Perempuan dalam UU 11/2006 tentang Pemerintahan Aceh

No	Isu	Pasal
1.	Tugas gubernur dan wakil gubernur serta walikota dan wakil walikota untuk memberdayakan perempuan	Pasal 44 dan 45
2.	Memperhatikan 30% keterwakilan perempuan dalam pendirian dan kepengurusan partai lokal	Pasal 75
3.	Keterwakilan perempuan dalam MPU	Pasal 138
4.	Prinsip dasar ekonomi Aceh: Usaha perekonomian di Aceh diselenggarakan berdasarkan prinsip pembangunan berkelanjutan dan pelestarian lingkungan, penghormatan atas hak-hak rakyat setempat, pemberian peluang dan akses pendanaan seluas-luasnya kepada usaha ekonomi kelompok perempuan, serta pemberian jaminan hukum bagi pengusaha dan pekerja.	Pasal 154
5.	Pendidikan: Pendidikan diselenggarakan dengan memberdayakan semua komponen masyarakat termasuk kelompok perempuan melalui peran serta dalam penyelenggaraan pendidikan dan pengendalian mutu layanan.	Pasal 215 ayat (2)
6.	Pemerintah, Pemerintah Aceh, dan pemerintah kabupaten/kota serta penduduk Aceh berkewajiban memajukan dan melindungi hak-hak perempuan dan anak serta melakukan upaya pemberdayaan yang bermartabat.	Pasal 231 ayat (1)

Ada dua “jebakan” bagi hak perempuan yang mungkin ada dalam peraturan. Pertama kali tentu saja di dalam substansinya itu sendiri, dan kedua, di dalam rincian kalimat.

Dari segi substansi, beberapa peraturan yang mengatur soal moral dan kesusilaan seringkali menjadi pintu masuk pelanggaran hak perempuan. Sudah jamak bahwa peraturan mengenai kesusilaan memang selalu berdampak negatif pada kelompok marjinal: orang miskin, perempuan, dan lain sebagainya. Karena soal ‘kesusilaan’ adalah soal interpretasi budaya dari kelompok yang dominan. Di sinilah, kelompok-kelompok yang mendorong perlindungan dan promosi hak-hak perempuan harus waspada. Perda Garut No. 6 Tahun 2000 tentang Kesusilaan dan Perda Tangerang No. 8 Tahun 2005 tentang Pelarangan Pelacuran adalah dua contoh konkrit peraturan semacam ini. Karena itu, adopsi kesusilaan dan moral dalam agama dalam hukum positif juga mesti diperhatikan baik-baik.

Dari segi rincian kalimat, yang harus diperhatikan adalah bagaimana konteks budaya dan struktur organisasi lembaga pelaksana peraturan akan menafsirkan kalimat-kalimat tertentu, yang mungkin aslinya tidak diskrimatif terhadap perempuan. Kata-kata memang selalu bekerja dalam konteks.

Catatan lainnya yang harus diperhatikan adalah pentingnya memasukkan mekanisme dan prosedur untuk mendapatkan hak-hak. Pernyataan hak ‘saja’ tidak akan ada manfaatnya dalam peraturan perundang-undangan. Menyatakan hak dalam peraturan perundang-undangan cukup untuk peraturan yang bersifat ‘bill of rights’, misalnya saja konstitusi, dan juga UU HAM dan peraturan perundang-undangan mengenai pengesahan konvensi/kovenan internasional yang terkait dengan hak asasi manusia (mis. Ratifikasi Kovenan Ekosob dan Sipol). Kalaupun perlu ada pernyatan hak (“setiap orang berhak...” atau “perempuan berhak...”) untuk menegaskan adanya hak, pasal ini harus diikuti dengan mekanisme dan prosedurnya. Karena pernyataan hak ‘saja’ tidak bisa diimplementasikan.

MEKANISME YANG MEMUNGKINKAN LAHIRNYA PERATURAN YANG MELINDUNGI HAK PEREMPUAN

1. Keterwakilan

Keterwakilan perempuan mesti ada baik dalam institusi yang merancang peraturan maupun yang membahas peraturan.

Di dalam yang mengkoordinasikan perancangan peraturan (Biro Hukum) seharusnya ada keterwakilan perempuan. Berbeda dengan institusi politik, biro hukum sebagai institusi birokrasi tentunya memiliki sistem rekrutmen yang berbeda sehingg jaminan keterwakilan staf perempuan tidak bisa dipaksakan dalam strukturnya. Karena itu, yang mestinya diperhatikan, bahkan lebih daripada sekadar jumlah staf perempuan yang ada, adalah perspektif jender yang dimiliki oleh para perancangnya. Perancanglah memegang peran yang krusial pertama kali dalam menghasilkan rancangan peraturan, bukan politisi pembahasnya. Sebab pembahasan peraturan oleh legislatif dan eksekutif bagaimanapun akan berdasar pada rancangan yang sudah disiapkan.

Di dalam legislatif, isu keterwakilan perempuan menjadi penting dalam hal pemunculan isu perempuan. Mengawal adalah satu hal, namun memunculkan isu perempuan adalah hal lain. Soalnya, apakah perempuan yang ada di lembaga legislatif juga sudah memiliki perspektif jender yang memadai? Persoalan sistem pemilu dan partai politik tentu bisa menjadi isu di sini, namun upaya penyadaran melalui pelatihan dan jaringan adalah upaya yang sangat dibutuhkan.

2. Partisipasi

Mekanisme partisipasi juga menjadi kunci penting. Sehebat apapun politisi perempuan dan politisi lelaki yang berperspektif perempuan, tetap saja harus ada mekanisme yang memastikan didengarnya suara-suara perempuan dari luar. Sebab banyak pengalaman perempuan yang juga tidak bisa diterjemahkan secara utuh oleh perancang maupun politisi. Misalnya masalah perempuan korban konflik atau masalah perempuan korban traficking. Telah banyak argumentasi mengenai partisipasi. Namun masalahnya tidak kunjung usai karena kata partisipasi justru menjadi arena perebutan makna. Karena partisipasi menjadi salah satu kata kunci dalam pengelolaan negara modern sejak akhir abad 20. Timbul kesadaran akan kelemahan kelembagaan politik. Terutama dalam konteks lembaga perwakilan. Soalnya bukan hanya pada kualitas ketewakilan yang mestinya bisa diukur melalui pola hubungan antara partai/wakil rakyat melalui konstituen, tetapi juga melalui pola pengambilan keputusan di dalam partai dan di dalam parlemen.

Sejak dekade 1990-an, pemerintah menggunakan istilah ‘partisipasi’ atau ‘konsultasi publik’ dalam banyak pembentukan kebijakan. Ada dua pandangan utama mengenai hal ini, yaitu pandangan liberal dan pandangan dalam garis pemikiran Marxisme tentang relasi kelas yang tidak seimbang. Namun bila dilihat lebih dalam, kedua pandangan di atas sesungguhnya berdiri pada pijakan yang sama, yaitu bahwa hukum adalah suatu arena pertarungan kepentingan. Soalnya hanya pada bagaimana kemudian pertarungan itu dilihat: apakah semua kepentingan dianggap sama atau ada kelompok yang dianggap selalu lebih kuat? Dan lantas bagaimana merespon persoalan itu? Karena itu, terlepas dari pandangan mana yang diyakini, partisipasi dalam pembentukan kebijakan selalu dianggap penting.

Dalam konteks kebijakan berperspektif jender, partisipasi perempuan harus dilihat secara khusus. Perempuan, serta kelompok-kelompok marjinal lainnya (yang tidak mempunyai akses kepada kekuasaan), seharusnya mendapatkan mekanisme khusus dalam berpartisipasi. Baik dalam bentuk undangan berpartisipasi, maupun metode partisipasi.

Untuk itulah, penting untuk memasukkan kekhususan bagi kelompok marjinal dalam rancangan Qanun tentang Mekanisme Pembentukan Qanun yang saat ini tengah disiapkan. Dan Qanun itu tidak boleh lagi-lagi hanya mengatur HAK, namun MEKANISME: bagaimana hak partisipasi ini konkrit didapatkan dan kewajiban Pemda dan DPRD untuk secara khusus mengakomodasi suara perempuan.

Di tingkat teknis, sebagai langkah pertama, penting bagi DPRD (DPRA dan DPRK) maupun Biro Hukum Pemda untuk membuat suatu database pemangku kepentingan perempuan, di samping berbagai kelompok kepentingan dalam pembuatan peraturan